Le 5 juin 2009, le Figaro annonçait l’ouverture de la Ligne à Grand Vitesse (LGV) reliant Paris au Havre en passant par Rouen avec une patte d’oie vers Calais et Amiens, pour 2020. Il s’agissait d’une anticipation des annonces que le Président de la République devait faire lors de sa visite en juillet 2009 au Havre. Le 16 juillet, après une référence à la parole de Napoléon sur la continuité urbaine de la Seine, Nicolas Sarkozy indiquait :

« Au-delà du lien fluvial, il convient d'imaginer à présent un transport rapide, un TGV, qui reliera Paris au Havre par Mantes et Rouen en une heure et quart, et qui profitera également aux deux régions Normandie. Cette liaison à grande vitesse sera l'un des axes majeurs du Grand Paris. Nous l'ajouterons donc, je le dis à Jean-Louis Borloo, au programme d'investissements ferroviaires du Grenelle de l'Environnement. »

Le Havre est appelé à devenir plus que jamais le grand port de Paris, la porte d’entrée des croisiéristes, des marchandises, des conteneurs et la porte de sortie des vins et voitures françaises. Il est un élément important du projet du Grand Paris, dans lequel s’embarque le Président de la République depuis le début de son mandat en 2007. Pour autant, la liaison TGV est un vieux serpent de mer pour les élus normands. La ligne inscrite dans le schéma des LGV de 1991 est toujours en attente d’un financement et d’un tracé précis. Le Havre et Rouen sont en concurrence directe avec Caen. La difficile intégration du Havre au Grand Paris révèle au fond l’incapacité de Nicolas Sarkozy à faire adhérer largement les élus franciliens et nationaux à son projet. Nicolas Sarkozy voulait étendre le Grand Paris à une région bien plus grande que le périmètre administratif de l’Île-de-France, dans une tentative de trouver des ressources politiques suffisantes à faire avancer son projet. D’une certaine manière, il a réussi son pari en installant dans le paysage européen un projet pharaonique dont le résultat immédiat est la construction de quatre nouvelles lignes de métro, l’extension de plusieurs lignes existantes, le renouvellement du matériel roulant, la construction d’une nouvelle ligne de RER, l’aménagement de nouveaux quartiers de gare autour des nœuds de transport en proche banlieue. Ce projet a grandement participé à transformer la gouvernance métropolitaine, mais il a aussi eu pour résultat de centraliser un peu plus les fonctions économiques et la croissance sur le cœur de la région parisienne. L’amélioration de la ligne de fret ferroviaire vers le Havre n’a pas connu l’ambition du discours de 2009, la LGV annoncée pour 2020 est reculée à 2045, et la création de l’ensemble portuaire HAROPA (Havre, Rouen, Paris) n’a pas entraîné une augmentation significative du trafic du port. Mais alors pourquoi Le Havre et son port, si important dans les analyses macro-économiques pour la région parisienne, n’a finalement pas rencontré le Grand Paris ?

1. Qu’induit le Grand Paris pour Le Havre ?

Comment définir le Grand Paris depuis Le Havre ? Il s’agit d’un projet lancé en 2007 par Nicolas Sarkozy, devant définir les orientations en matière d’aménagement de la région parisienne, dans le but d’entraîner une nouvelle croissance économique nationale. Paris, moteur de l’économie française, devrait être réorganisé pour accroître la taille du cœur de l’agglomération en incorporant une série de clusters à travers la finance (La Défense), la recherche (Saclay, vallée de la Bièvre au sud, campus de Noisy-Champs à l’est et Campus Condorcet au nord), les grands événements et congrès au nord autour du Bourget et des aéroports. Pour lier ces clusters et étendre l’atout majeur du centre de la région capitale (une densité des réseaux de transport unique au monde), le Président de la République propose de construire une grande boucle de métro composée d’une dizaine de stations, maillant et renforçant l’efficacité de l’ensemble des infrastructures de transports en commun existantes (RER, métro, lignes TGV, aéroports).

Ce sont là les conditions initiales du projet. Pour l’étayer, la Présidence de la République s’appuie sur le ministère de la culture et de la communication qui lance un concours international visant les architectes, les urbanistes et les artistes, devant plancher sur le contenu du Grand Paris. Il en ressort plusieurs éléments. Tout d’abord, les projets présentés mettent en lumière l’importance de faire des nouvelles stations de métro des gestes architecturaux ambitieux au cœur de quartiers de gare largement réaménagés, de dessiner un tracé des lignes participant au décentrement des activités économiques du centre vers la première couronne en augmentant fortement le nombre de stations afin de mieux desservir la banlieue. Enfin, à partir du travail d’Antoine Grumbach, il est proposé d’étendre le projet à la vallée de la Seine et à son embouchure. Le Havre deviendrait alors le port principal de Paris, une pièce maîtresse qui manquait à cette ville à prétention globale. Pour mettre en valeur cet atout, deux pistes sont mises en avant : l’amélioration du faisceau ferroviaire (fret et passager) et l’intégration des territoires de la vallée de la Seine dans la gouvernance métropolitaine.

2. Réinvestir la vallée de la Seine : le projet Axe Seine et le mythe de la grande vitesse ferroviaire

Cette extension du Grand Paris à la vallée de la Seine est alors connue sous le nom d’Axe Seine. Arnaud Brennetot, Michel Bussi et Yves Guermond définissent cet axe comme un « projet métropolitain d’échelle interrégionale [qui] repose sur l’hypothèse que Paris et la Basse Seine auraient vocation à former un ensemble économique intégré ». Ainsi, leur article de 2013 traite l’hypothèse suivante : « les justifications avancées par les promoteurs de l’Axe Seine s’appuient sur un argumentaire néolibéral entièrement naturalisé, érigeant la soumission à la concurrence mondiale en élément constitutif du projet territorial considéré ici ». L’Axe Seine serait donc un projet économique sur un territoire centré sur le cœur de la métropole parisienne et à laquelle sont adjoints des territoires aux fonctions clefs comme le port du Havre. Les justifications ne sont pas seulement des arguments néolibéraux. Les acteurs locaux et nationaux, malgré une vision consensuelle du développement économique autour du développement des échanges internationaux, ajoutent des arguments liés à l’environnement, au développement touristique et à la réindustrialisation. Le but est de favoriser l’emploi industriel, de limiter les nuisances des déplacements routiers (voitures et surtout camions), de faire de la Seine un lieu touristique ou au moins un lieu de passage touristique en utilisant l’attractivité de Paris ainsi que les croisiéristes du Havre par la création d’une offre touristique spécifiques dans la vallée (croisière fluviale, cyclisme, patrimoine…). Comme le montraient ces trois géographes en 2013, les enjeux fondamentaux ne sont cependant pas ceux-là pour les décideurs publics.

« Les désaccords entre les différents responsables politiques impliqués dans le projet de l’Axe Seine concernent donc les différents tracés et les modes de financement, chacun souhaitant être desservi à Paris dans les meilleures conditions, et non les finalités idéologiques du projet d’ensemble » (Brennetot et al. 2013).

Au-delà de l’activité économique de la vallée de la Seine, s’affrontent les ambitions politiques pour les totems, au premier titre duquel la LGV. Une première section est certaine : Paris Saint-Lazare vers Mantes. Puis, les avis divergent. Doit-on rallier en priorité Le Havre ou Caen ? Comment doit-on envisager la traversée ou le contournement de Rouen ? D’un point de vue du projet, si le gouvernement s’en tient à l’aménagement d’un Axe Seine, il faudrait privilégier Rouen et Le Havre. L’aménagement de la LGV serait bénéfique au désengorgement de la ligne ferroviaire classique et permettrait un accroissement de la capacité de fret ferroviaire tout en permettant au Havre et à Rouen de bénéficier d’une liaison rapide avec Paris, gage dans l’imaginaire politique d’un développement soudain de l’immobilier et des entreprises de services. Cette étude de l’argumentaire néolibéral a la force de montrer la capacité du néolibéralisme d’effacer les projets alternatifs. Derrière des oppositions partisanes entre élus locaux et nationaux, apparaît une absence d’alternative au projet de développement de l’Axe Seine induit par le Grand Paris, dont les élus normands espèrent que la richesse ruisselle le long de la vallée.

3. Une ville et un port désavantagés dans la compétition entre territoires

Une fois les grandes lignes du projet dévoilées autour d’un centre de consommation et de production (Paris), d’un axe d’acheminement des marchandises (vallée de la Seine) et d’une interface avec les autres sites de production et de consommation mondiaux (Le Havre), il s’agit pour les acteurs des territoires concernés de produire les instruments de politique publique capable d’organiser cet ensemble organisationnel.

Le premier problème réside dans le mode de gouvernement. En effet, la vallée de la Seine est partagée entre trois régions (Île-de-France, Basse-Normandie et Haute-Normandie), huit départements (Paris, Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Yvelines, Val-d’Oise, Seine-Maritime, Eure et Calvados) et plusieurs villes importantes au plan régional et national. Il n’existe pas directement d’autorité compétente sur l’ensemble de ce périmètre en dehors de l’échelon national et de Voies Navigables de France (VNF). En 2012, est créé HAROPA : un acronyme regroupant Le Havre, Rouen et Paris. Ce Groupement d’Intérêt Économique s’ajoute de fait au Conseil de Coordination Interportuaire de la Seine (CCIS) créée en 2009, suite à la réforme portuaire de 2008. En 2019, le Premier Ministre et ancien maire du Havre propose la fusion des ports du Havre, de Rouen et de Paris pour former un ensemble plus cohérent et stratégique. Une mission de préfiguration a été mise en place début 2020 pour une fusion en 2021 malgré une opposition des syndicats.

Parallèlement, les sénateurs Hervé Maurey et Michel Vaspart ont remis, en février 2019, un rapport sur la compétitivité des ports maritimes à l’horizon 2020, qui pointe la faible compétitivité des ports français, dont le problème structurel d’inadéquation des infrastructures de l’Axe Seine pour faire l’interface entre les flux maritimes et l’hinterland. C’est notamment le cas du transbordement entre le maritime et le fluvial rendu difficile par la mauvaise anticipation du projet port 2000 (il manque une chatière facilitant le passage des conteneurs depuis les grands navires vers les péniches). De plus, l’inadéquation de l’offre de fret ferroviaire entraîne un fort déséquilibre avec les ports belges et hollandais dont l’influence sur l’ensemble du bassin parisien et de l’est de la France est important. Ce rapport valide les conclusions de la Cour des Comptes en 2018 qui avait critiqué la façon dont le terminal multimodal du Havre avait été construit entre 2008 et 2015³. Ce terminal devait lui-même pallier les erreurs de diagnostic lors de la construction de Port 2000 à propos de l’importance du transbordement vers le fleuve et le ferroviaire. Ainsi, sont pointées du doigt les limites de la desserte de l’hinterland du port du Havre et notamment de Paris par le chemin de fer. Le sillon est jugé trop vétuste et pas assez fiable. La logique est implacable : réformer les ports de l’Axe Seine sans rénover et améliorer la desserte ferroviaire et fluvial n’aura finalement que peu d’influence sur la structuration des flux de marchandises qui restent aujourd’hui majoritairement captés par les ports du Benelux.

4. La Ligne à Grande Vitesse, vers l’infini et au-delà

L’intérêt de la Ligne à Grande Vitesse pour le développement du Havre ne fait pas consensus. En effet, il s’agit dans les faits de demander une amélioration du sillon ferroviaire pour en garantir sa fiabilité (éviter les retards et les annulations des trains régionaux comme des trains Paris-Le Havre) et une augmentation de sa capacité (permettre de faire coexister le trafic fret et passager). Cependant, le mythe de la grande vitesse ferroviaire impose aux élus normands comme dans de nombreuses autres régions, de concentrer leur attention sur la construction d’une LGV au détriment d'investissements dans les lignes classiques (existantes ou non), moins coûteuses et plus faciles à construire. Pour autant, l’étude de l’histoire de cette LGV Paris-Le Havre montre ce que le rapport de la Cour des Comptes de 2018 et le rapport sénatorial de 2019 pointe, c’est-à-dire la difficulté de calibrer les instruments politiques d’aménagement du territoire aux besoins des habitants et des activités économiques qui lient ces territoires.

En analysant la série de décisions des acteurs de la ligne LGV Paris-Le Havre synthétisée dans le tableau ci-après, il apparaît qu'en 26 ans, de 1991 à 2017, la ligne a pris 25 ans de retard sur l’horizon 2020.Il faut tout d'abord resituer ce retard concernant la LNPN dans un contexte plus général de remise en cause des lignes à grandes vitesses dans l'agenda politique nationale. Les régions qui ont reçu la compétence transport notamment le ferroviaire en dehors des LGV, demandent plus de moyens de la part du gouvernement central pour entretenir et rénover des réseaux locaux vieillissant et de moins en moins performant. Il existe ainsi une compétition entre les lignes de dessertes locales et le développement de la grande vitesse ferroviaire. Dans le même temps, la diminution des marges de manœuvre budgétaires des autorités publiques, l'accumulation de dette à la SNCF et à RFF, entraine une diminution des ambitions dans le développement ferroviaire. On note tout de même une concentration des grands investissements publics ferroviaire en région parisienne avec le Grand Paris Express, le RER Est-Ouest Liaison Express (EOLE), les tramways et tram-trains, mais aussi avec l'aménagement du barreau entre La Défense et Mantes. Cette dynamique de reconcentration est perceptible à partir de 2007 avec un décalage inexplicable de 5 ans entre l'annonce du premier comité de pilotage de la LNPN et la réunion effective de celui-ci, au moment même ou les gouvernements successifs négociaient avec les élus franciliens le tracé des nouvelles lignes du métro parisien.

Conclusion

La décennie 2010 aura été, pour la relation entre Le Havre et l’agglomération parisienne, une rencontre ratée. Le Grand Paris dessiné pour donner à l’économie française un moteur économique compétitif, avait été fondé sur une idée de la métropole parisienne élargie au-delà de la seule Ile-de-France, comprenant non seulement l'aire métropolitaine définie par l'INSEE, mais plus globalement l'ensemble des fonctions associées à l'imaginaire de la ville globale (façade maritime, aéroports, hinterland). L’instauration d’un secrétariat d’État en charge du développement de la région capitale donnait à cette ambition une réalité sémantique, en ne contraignant pas le Grand Paris à la seule région Île-de-France. Une conférence des présidents de Région entourant l’Île-de-France avait vu le jour à la fin des années 2000, permettant aux élus des régions avoisinantes de discuter des problématiques communes à la région parisienne, ainsi que de réfléchir à des outils capables d'y répondre collectivement sans nécessairement passer par le gouvernement central. Mais cela n’a pas changé dans l’immédiat le mode de gouvernance de la vallée de la Seine. Au fil du temps, plusieurs questions viennent influencer la Ligne Nouvelle Paris Normandie et sa réalisation. Certaines d'entre-elles ont créer des incertitudes sur l'intérêt d'investir dans cette infrastructure (remise en cause de l'utilité du développement des LGV, compétition avec Caen pour le tracé de la ligne), alors que d'autres montrent son importance dans un contexte de compétition internationale et de lutte contre les changements climatiques (constat de plus en plus partagé de l’échec des politiques successives pour le fret ferroviaire ; impératif de diminuer l’importance du transport routier ; validation du Canal Seine-Nord1…).

Au tournant des années 2020, la balance entre les arguments en faveur et en défaveur de la LNPN ne permettent pas d'en faire une priorité de l'agenda politique nationale, mais n'entraine pas non plus son abandon. Les comités de pilotages successifs lancent des études de techniques afin d'étudier les tracés possibles, ainsi que les priorités à donner pour la rénovation des tronçons existants et pouvant potentiellement être modernisés. Ainsi, bien que l'horizon d'une ouverture complète de la ligne s'éloigne, une amélioration de plusieurs tronçons est en cours, induisant à moyen-terme une amélioration des conditions de transports ferroviaire sur le sillon séquanais.

Les travaux du Grand Paris et la préparation des Jeux Olympiques de 2024 donnent quant à eux au transport fluvial des matériaux une place fondamentale pour poursuivre les engagements climatiques. Mais ces flux ne touchent pas Le Havre, ils sont intra-régionaux. Haropa indique par ailleurs que le tonnage des flux fluviaux internes au Bassin Parisien est aujourd’hui aussi important que les flux fluviaux venant du port du Havre. Ce dernier connaît une stagnation des échanges, contrairement aux ports voisins belges et hollandais, voir allemands (Rotterdam, Anvers, Zeebruges, Hambourg). Si le but est d’optimiser les flux de la région parisienne en limitant leur empreinte écologique grâce aux voies maritimes et fluviales, le projet d’Axe Seine ne suffira pas. Il doit être accompagné d’une réelle prise en compte de l’ensemble des composantes du Grand Paris, c’est-à-dire son intégration dans un ensemble économique européen dont l’axe névralgique se situe entre la Mer du Nord, la Ruhr et le Rhin. Pour soutenir l’ambition économique et écologique du Grand Paris, il faudra impérativement questionner les instruments politiques et notamment ceux permettant une régulation plus forte des flux routiers qui sont aujourd’hui encore les plus compétitifs.