1A l’heure où le Comité International Olympique (CIO) a décidé le report des JOP 2020 de Tokyo en raison de la pandémie internationale, la désignation de la France pour les JOP 2024 qui n’est pas remise en cause, va nécessiter la réalisation de travaux d’infrastructures, d’équipements et d’organisation de certains territoires de l’Ile-de-France, y compris pour accueillir les millions de touristes attendus du 26 juillet 2024 au 11 aout puis du 28 aout au 8 septembre. Pour y parvenir, l’Etat a fait adopter la loi du 26 mars 2018 relative à l’organisation des Jeux olympiques et paralympiques (JOP) de 2024 qui doit permettre la mise en œuvre de dispositions d’urbanisme et de renforcement de la publicité́, dérogatoires aux normes de protection de l’environnement urbain et du patrimoine applicables ordinairement. De tels dispositifs d’innovation juridique sont considérés comme acceptables dans le cas de projets exceptionnels. Néanmoins, l’extension de règles récemment adoptées et leur élargissement tant géographique que circonstancielle ne peuvent manquer de nous interroger.

2La désorganisation/réorganisation ainsi engagée des réglementations urbanistiques et environnementales parisiennes, motivée par la volonté́ d’allégement et de rapidité́ des procédures, ne risque-t-elle pas de conduire à une déception des futurs usagers de l’héritage des Jeux que seront les habitants et les touristes post-olympiques ? Une des questions posées est alors celle de l’innovation touristique en ce qu’elle correspond à une démarche d’adaptation aux exigences de l’existant ; ou en ce qu’elle répond à de nouvelles formes d’interaction entre les professionnels du tourisme, les territoires urbains et les stratégies territoriales.

Les enjeux de l’innovation juridique au service des JOP 2024

3Lorsqu’on interroge la notion d’innovation, ce n’est pas la norme juridique qui semble correspondre le mieux à l’essai de définition : le droit est classiquement caractérisé par sa tradition, sa stabilité, sa rigueur, autrement dit par le temps long pris à sa décision. En effet, le droit, en répondant comme il se doit aux demandes sociales, en assure une stabilité de « bon père de famille ». L’innovation se veut plutôt dynamique, transgressive, disruptive même et caractérisée par sa mutabilité permettant son adaptation aux attentes des acteurs, y compris publics comme les collectivités territoriales. C’est ce qui fait la marque d’un succès, d’une modernité, d’une réputation qui peuvent être caractérisés par des labels de circonstances.

4Mais la matière juridique peut également démontrer sa capacité d’évolution, notamment grâce aux outils appliqués spécialement lorsqu’il s’agit d’un droit technique comme peuvent l’être à certain moment, ceux de l’urbanisme ou de l’environnement. Ainsi, le droit n’hésite-t-il pas à recourir à des pratiques novatrices pour répondre, voire même anticiper, les demandes des opérateurs à l’occasion de l’accueil des sportifs et touristes lors des JOP. La France a été officiellement retenue pour réaliser, principalement en Ile-de-France, les Jeux qui succèderont à ceux de Tokyo en 2021. Les délais sont courts pour satisfaire les besoins d’équipement et les aménagements importants. Les financements publics et privés sont conséquents, estimés à environ 5 milliards d’euros pour des retombées attendues entre 5 et 10 milliards selon la période envisagée1. Si les enjeux financiers sont conséquents, la motivation pour un aménagement majeur du territoire parisien est affirmée dès le dossier de candidature : « le concept de Paris 2024 propose un modèle où le sport sera célébré à chaque coin de rue, entourée de monuments mondialement connus et de l’unique art de vivre parisien en toile de fond ».

5Les enjeux sociétaux bénéficient également d’une ambition forte : il faut des Jeux associant la population, intégrés dans l’économie et les collectivités d’accueil, équilibrés financièrement et surtout écologiques. Les territoires ont bien pris en considération la nouvelle donne du CIO qui depuis les années 1990 a ajouté une dimension environnementale à l’olympisme, après le sport et la culture. Depuis 1994, la charte olympique intègre l’environnement, en assimilant le volet environnemental du développement durable comme la troisième dimension de l’olympisme. Toutefois, le postulat environnemental des JOP 2024 localisé dans toute l’Ile-de-France est handicapé par les nécessités de déplacement d’environ 10 000 athlètes sélectionnés (pour environ 17 000 personnes accréditées). A défaut de maitriser les déplacements, ces Jeux se doivent d’être exemplaires par les bâtiments utilisés. Il s’agit d’éviter le phénomène trop souvent constaté de friches olympiques dues aux équipements surdimensionnés ou inadaptés à la diversification des usages revendiqués lors de la sélection des villes organisatrices et des sites retenus2. L’ambition passe donc par la transformation du village olympique en écoquartier, par la reconversion des sites sportifs en infrastructures de logements, reprenant en cela les Objectifs de développement durable (ODD) identifiés par l’ONU et réaffirmés lors de l’Accord de Paris sur le climat adopté en décembre 2015 (COP21). Ces engagements intègrent par ailleurs, une contrainte essentielle : l’échéance de 2024, ce qui avait conduit les Etats-Unis d’Amérique à privilégier la candidature de 2028 (sauf à imaginer un décalage en 2025 pour tenir compte de la crise actuelle, ce qui semble peu envisageable puisque le nom « Tokyo 2020 » reste retenu).

L’urbanisme et la constructibilité dérogatoires

6L’Etat français va se doter de plusieurs textes présentés comme innovants juridiquement, et notamment la loi dite olympique et paralympique3 dont les quinze articles vont concerner les aménagements, l’urbanisme, l’environnement, le logement et les transports. L’objectif est double : il faut d’une part, respecter les délais de construction puisque d’aucun déplacement n’est possible ; et d’autre part, envisager dès le départ, le recyclage des ouvrages olympiques. Pour cela, la loi ELAN4 va compléter ou modifier certaines dispositions de la loi olympique montrant que l’innovation juridique est possible par leur adaptation constante. Plusieurs dispositions vont alors être utilisées pour accueillir à temps les millions de touristes attendus pour cet évènement planétaire. Premièrement, l’Etat a créé un établissement public dédié : la SOLIDEO (société de livraison des équipements olympiques5) qui est chargé d’assurer la maîtrise d’ouvrage de la quarantaine de projets olympiques dans le respect des coûts (environ 3,2 milliards d’euros) et de leur insertion en termes de développement durable. Deuxièmement, la loi du 26 aout 2018 permet de déroger aux normes habituelles d’organisation de l’urbanisme parisien et à la protection du patrimoine et de l’environnement. Troisièmement, les procédures normalement dédiées à la création de logements essentiellement sociaux telle la procédure intégrée pour le logement6 sont élargies aux opérations d’aménagement, soit nécessaires à l’organisation des JOP, soit à des opérations de nature à affecter les conditions de dessertes, d’accès, de sécurité ou d’exploitation des sites durant les épreuves olympiques. Outre le fait que cette dernière définition est susceptible d’intégrer un champ particulièrement large d’activités et d’espaces parisiens, elle permet d’abolir temporairement la hiérarchie juridique pour assurer l’adoption simultanée des projets d’infrastructures et des documents de planification les encadrant.

7Ces dispositions sont appréhendées comme des innovations juridiques acceptables au regard du caractère exceptionnel des JOP 2024, tout comme la situation épidémique de 2020 démontre les possibilités allouées au droit lorsque nécessaire7. Cela a été antérieurement pratiquées lors des Jeux de Grenoble en 1968 et ceux d’Alberville en 1992. Cependant, si l’innovation juridique mise en œuvre par les acteurs publics locaux peut être à la fois facteur d’attractivité touristique et acceptable socialement ; quand est-il lorsque la motivation est spécialement liée à des enjeux d’allègement des procédures juridiques et des délais, déstructurant ainsi le cadre habituel de l’aménagement urbanistique et environnemental parisien ? Le cas des constructions réalisées à l’occasion des JOP 2024 laisse constater comment le droit de l’urbanisme est modifié pour satisfaire les exigences de rapidité et de disponibilité au profit des infrastructures sportives et touristiques. Distinguons les équipements éphémères de ceux qui auront vocation à perdurer, même avec une transformation organisée en fin de JOP. Les dérogations au droit ont alors comme objectif de faciliter la reconversion des ouvrages. L’article 10 de la loi olympique renvoie ainsi à l’article L. 421-5 du code de l’urbanisme pour adapter l’exonération de toute formalité prévue pour les constructions de « faible durée ou temporaire compte tenu de leur usage », à certaines infrastructures olympiques8. L’intérêt général habituellement reconnu aux manifestations sportives permet d’admettre de telles règles dérogatoires ou adaptées. Mais quelle pertinence à envisager alors des mesures, même spéciales, si elles ne peuvent pas, in fine, être plus respectées que celles ordinaires ? Comment garantir que des installations temporaires, dont la dispense de formalité est prévue en raison du délai contraint de 3 mois pour leur localisation à proximité de monuments historiques, puissent effectivement être démontées et le site remis en état dans ce délai ? Rappelons que les JOP sont organisés sur plus de deux mois, auxquels il faut ajouter le temps de la sécurisation, du montage, du démontage et de la restauration des abords. Le délai exceptionnel prévu pour justifier la dérogation risque donc d’être dépassé, rendant ainsi incompréhensible et difficilement acceptable, mais également illégale, la violation des dispositions spéciales. L’innovation juridique qui consiste à adapter une règle à des circonstances exceptionnelles peut être une démarche pertinente. Seulement, l’exigence dans le respect des dispositifs juridiques ne peut s’envisager que dans la stabilité et la viabilité de la nouvelle règle adoptée. Comment considérer sinon un texte dont le caractère général est déjà remis en cause par une procédure certes légale, mais réalisée au cas par cas ? Il convient alors de garantir que les conditions de respect, même adaptées, seront applicables et effectives.

La réutilisation des ouvrages olympiques

8Dans la candidature de Paris, l’Etat français a proposé la réutilisation des ouvrages créés par la SOLIDEO grâce à l’instauration d’un dispositif juridique original. Ce choix fut retenu dès 2016, conduisant à l’adoption de deux textes spécifiques : la loi relative au statut de Paris9 et la loi olympique précitée. Normalement, les constructions soumises à permis de construire prévu à l’article L. 421-1 du code de l’urbanisme, doivent préciser pour quelle destination elles sont conçues. Si cette destination est amenée à évoluer, une nouvelle demande de permis doit être classiquement déposée. Or pour revendiquer l’intégration des JOP dans une ville écologiquement et socialement reconnue, la loi olympique a organisé un dispositif adéquate selon lequel un seul permis de construire (ou d’aménager, en fonction de la nature du projet) serait délivré en vue de l’autorisation du projet sous sa forme olympique provisoire, mais aussi pour sa forme définitive, c’est-à-dire la destination urbanistique finalement appliquée postérieurement aux olympiades. L’objectif est multiple : il s’agit, par ce permis à « double état », ou « double détente », d’amortir les coûts financiers d’instruction, de réduire l’éventualité de friches post-olympisme, de limiter la spéculation immobilière et pour le droit, d’intégrer peu de risques contentieux. L’article 15 de la loi olympique permet ainsi d’abroger temporairement le droit ordinaire de l’urbanisme qui revendique l’achèvement vérifié d’une construction définitive pour en permettre l’usage, conformément à la destination revendiquée par le pétitionnaire lors de la demande d’autorisation. Or, dans le cas des JOP 2024, une construction pourra être achevée matériellement et être utilisée pour une affectation provisoire. Pour cela, l’article 15 du décret du 26 juin 2018 rappelle que l’état provisoire de la construction ne peut satisfaire que les besoins urbanistiques des JOP. Une déclaration d’ouverture de chantier doit ainsi être établie à la fois au début des travaux pour la réalisation de l’infrastructure d’usage provisoire, et à la fois au début des travaux destinés à la matérialisation de l’état définitif de l’ouvrage. Suivant le même principe, une double déclaration d’achèvement des travaux (état provisoire et état définitif) permettra de reconnaitre l’application du récolement habituel en droit de l’urbanisme. Si cette nouvelle procédure d’innovation dérogatoire au droit de l’urbanisme semble effectivement encadrée, elle doit conduire à interroger les limites en cas de non-respect des règles : comment réagir en cas de différences reconnues entre les travaux déclarés pour l’état provisoire et l’état réel constaté ; alors que c’est l’état définitif qui sera recherché et devra être revendiqué comme pertinent ? Nous pourrions ainsi poursuivre en multipliant les exemples juridiques produits à l’occasion des JOP 2024 : certains dispositifs réactivent des innovations anciennes mais très rarement utilisées comme la réquisition temporaire de terrains ou bâtiment10 ; procédure d’expropriation en extrême urgence déjà rendue utilisable pour des évènements sportifs lors des Jeux de 1968 et de 1992, ou pour l’organisation de la coupe du monde de football en 1998. En 2024, la particularité réside dans l’autorisation « pour tout immeuble non bâti ou bâti dont l’acquisition est nécessaire à la réalisation d’ouvrages nécessaires aux compétitions mais aussi à la réalisation du village olympique ou pour le pôle des médias », ce qui élargit le champ des possibles11.

9Le droit de l’urbanisme n’est pas le seul concerné puisque d’autres dérogations sont envisagées pour le droit de l’environnement. Elles concernent notamment l’affichage publicitaire, y compris aux abords des monuments historiques où il est normalement totalement interdit par le code de l’environnement. Ceci démontre, même symboliquement, la liaison évidente entre l’organisation d’une manifestation sportive telle que les JOP, et l’attraction revendiquée des consommateurs touristiques avant, pendant et après l’événement. La mesure peut ici, y compris pour une dérogation que l’on espère temporaire et dont on perçoit l’intérêt financier, s’inscrire sans doute comme une forme de régression. Or, le droit de l’environnement français a récemment reconnu parmi ses principes fondamentaux, le principe de non-régression, après bien des exemples internationaux12.

10Les gouvernements n’ont enfin pas hésité à recourir aux dérégulations urbanistiques, avec les mêmes critiques quant aux limites et aux contenus de ces textes ad hoc. Récemment et quelle que soit la légitimité des motivations, des dérogations ont été rendues possibles envers les règles d’urbanisme, de protection de l’environnement, d’archéologie préventive, de préservation du patrimoine… par la loi adoptée après l’incendie de la Cathédrale de Notre-Dame13. L’adoption de mesures dérogatoires pour la construction de bâtiments rendus nécessaires par le Brexit14 illustre enfin ce qui pourrait s’apparenter à un réflexe d’organisation publique, acceptable en raison de l’urgence incontestable pour la Cathédrale de Notre-Dame, moins compréhensible pour le Brexit ou les JOP dont les échéances sont connues et où les délais s’envisagent en mois voire en années. Les caractéristiques reconnues aux JOP 2024, au-delà des valeurs initiales portées, d’évènement médiatique mondial, global, majeur économiquement et suffisamment exceptionnel, permettent aux pouvoirs publics de justifier ainsi cette aptitude au démantèlement du droit notamment urbanistique, au nom de la revendication de l’adaptabilité de la règle.